行政责令改正通知书不具有可诉性

裁判要旨

行政责令改正通知书属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，即行政责令改正通知书不可诉。

案情

被告湖南省东安县食品药品质量监督管理局在取得原告东安县石期市乌沙洲加油站有限公司经营的92号车用汽油不合格的检验报告后，于2017年11月15日，向原告发出东食药工质责改字[2017]013号责令改正通知书,责令原告三日内停止销售检验报告中核定为不合格的商品。且在该责令改正通知书上载明了60日内向上级行政机关申请行政复议及6个月内向人民法院提起诉讼的权利。原告遂于2018年2月2日直接提起了行政诉讼，请求湖南省永州市零陵区人民法院撤销该责令改正通知书。

裁判

湖南省永州市零陵区人民法院认为：《责令改正通知书》是被告东安县食药质监局依职权在行政执法过程中针对乌沙洲加油站销售不合格车用汽油产品的行为而实施的过程性、阶段性行政行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以避免司法权破坏行政权行使的独立性和完整性。被告在《责令改正通知书》上告知原告提起诉讼的权利及其期限缺乏法律依据，故于2018年3月15日驳回了原告的起诉。

一审裁定作出后，原、被告均未提起上诉。3月19日，东安县食药质监局对乌沙洲加油站作出了责令立即停止销售抽样检验不合格的92号汽油及处以罚款的行政处罚决定。

评析

本案中的行政责令改正通知书属于行政程序中的过程性行政行为，不对行政相对人的权利义务产生实际的影响，不具有可诉性。

1.行政责令改正通知书不对行政相对人产生实际权利义务影响

本案中，东安县食药质监局对乌沙洲加油站作出了停止销售92号不合格车用汽油的责令改正通知书，是对加油站行政违法行为强令停止的紧急措施，虽然会在一定程度上影响加油站的实际经营，但一方面，经营者需对自身的违法行为承担责任，不能以行政机关纠正其违法行为所谋取的收益、利润为由对抗正当的行政执法，停止销售不合格产品的经营损失也不能归责于责令整改的行政通知；另一方面，经营者应具有一般性的经营风险承担能力，对于经营中因管理错误、自然灾害、政策变动等许多风险所致的利益受损，都属于正常的营业风险，本案中加油站在销售不合格产品之时，就应具有正常货源替换意识和进货渠道。故本案中的停止销售不合格产品的行政责任改正通知书，并不会对原告的权利义务产生实质性影响，不能视为终局性的行政处罚，且东安县食药质监局在其后亦做出了正式的行政处罚决定，故该份行政责令改正通知书作出之时，原告的权益受损尚未处于完全确定的状态，不能滥用司法权介入救济权益。

2.责令改正通知书一旦可诉将造成司法资源的大量浪费

结合分析《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”之规定，责令改正通知书应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，倘若类似于行为责令改正通知书的阶段行为能够提起诉讼，那么一个成熟的行政处罚行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境，造成同一处罚行为的循环诉讼，不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑，还有违一事不再理的裁判规则，且极大地浪费司法资源。

3.行政责令改正通知书不可诉有明确的法律依据

虽然本案中的行政责令改正通知书向行政相对人交代了诉讼权利，但该交代应视为一种疏忽或瑕疵，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。本案中的责令改正通知书是行政机关作出行政处罚的过程性行为，加之东安县食药质监局后又对乌沙洲加油站作出了行政处罚决定，故本案中的行政责令改正通知书不属于行政诉讼受案范围。

4.行政相对人具有充分救济权益途径保障

乌沙洲加油站如对行政行为不服，仍具有多种救济权益的途径，如可以在收到产品检验报告后申请重复检验，可以对责令改正通知书行使陈述、申辩权或提起行政复议，可以对涉嫌非法的行政处罚行为提起诉讼，对违法行政造成了自身损害的可以申请国家赔偿维护自身的合法权益，因此，行政相对人在本案中仍具有充分的权益救济途径。

综上，东安县食药质监局对乌沙洲加油站作出的行政责令改正通知书是不成熟的行政行为，责令改正通知书对乌沙洲加油站所要求的停止销售是商家在社会生活中所应当承担的正常营业风险，未对行政相对人产生实际权利义务影响；该案责令该改正通知书是行政处罚程序的过程性、阶段性行政行为，不具有可诉性。